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Chapitre 1

Une approche par zones géographiques des processus de diffusion des pratiques managériales

Chapitre 2

Une approche par centre d'intérêt : technique, branche, secteur et entreprise

Chapitre 3

Diffuseurs de doctrine, auteurs et dogmes en management

Partenaires

La RCB 1966-1971 : Une première expérience managériale au ministère des Finances ?

  • Florence DESCAMPS

    Maître de conférences à l’Ecole Pratique des Hautes Etudes florencedescamps@wanadoo.fr

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Le système de gestion des finances publiques repose sur trois piliers, le droit fiscal, le droit de la comptabilité publique et le droit budgétaire. Ces droits spécialisés se sont construits et sédimentés tout au long du XIXè et du XXè siècles et se sont constitués, non seulement en disciplines universitaires et en sciences gouvernementales, mais aussi en véritables outils de gestion pour l’ensemble des institutions publiques et plus particulièrement pour le ministère des Finances, organe centralisé de la gestion des finances publiques[Bezès, Descamps, Kott, Tallineau (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques, Elaborations et pratiques du droit comptable et budgétaire au XIXè siècle 1815-1914, Paris, CHEFF, 2010.]. Ce système de gestion publique à caractère juridique a montré sa solidité jusqu’à nos jours et ce n’est que récemment, avec la LOLF (loi organique relative aux lois de finance du 1er août 2001), que des références exogènes au droit français ont été introduites dans le système des finances publiques, à l’initiative du ministère des Finances et du Parlement, inspirées à la fois de la gestion des entreprises, du mouvement du Management Public ou d‘institutions internationales comme l’OCDE[Bezès, Réinventer l’Etat. Les réformes de l’administration française 1962-2008, Paris, PUF, 2009.].   

Avant la LOLF, a-t-il existé d’autres moments dans l’histoire du ministère des Finances où les responsables de ce ministère auraient cherché à importer ou à acclimater des techniques de gestion exogènes ? A-t-il existé des moments où les services du ministère des Finances ont regardé vers les méthodes de gestion des entreprises, les auraient étudiées et importées? S’interroger sur l’acclimatation éventuelle des méthodes de gestion des entreprises au sein de l’Etat par le ministère des Finances pose la question préalable de la perception par le ministère des Finances de sa propre gestion : quelle représentation en a-t-il ? Comment l’évalue-t-il ? Cette interrogation pose aussi la question de la perception et de la connaissance par l’Etat de l’existence d‘un autre modèle de gestion, celui de l’entreprise et donc du regard que le ministère des Finances pose sur les entreprises, qu’elles soient publiques ou privées. Enfin, répondre à cette interrogation suppose que le ministère des Finances se soit livré à un travail comparé sur les fins, les moyens et les méthodes de gestion des deux types d‘organisation, publique et privée, qu’il se soit interrogé sur la nature des emprunts possibles et sur les conditions dans lesquelles ces emprunts pourraient se réaliser.      

Nous avons choisi de nous intéresser à un moment particulier de l’histoire de la gestion des finances publiques, qui est aussi un moment important pour l’élaboration des sciences de gestion dans les entreprises, qui est celui de la rationalisation des choix budgétaires au ministère des Finances (RCB) entre 1966 et 1971, moment qui nous semble nouer dans une même expérience rénovation des méthodes de gestion publique, conversion du regard des Finances sur les entreprises publiques et emprunts explicites à la gestion des entreprises privées. Ce moment est d‘autant plus saisissant qu’il intervient après une séquence particulière, à l’articulation de la IVè et de la Vè République, au tout début de la décennie 1960, qui pourrait laisser croire au retour victorieux de l’orthodoxie financière classique et à la domination sans partage au ministère des Finances du droit et des principes de légalité et de régularité. Citons comme éléments de ce triomphe juridique : l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ; le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, qui remet en ordre les dispositions sédimentées depuis le précédent décret de 1862 et les actualise ; enfin la confirmation en 1960 du Statut général de la Fonction publique qui solidifie les acquis de 1946. C’est tout le système financier public qui se trouve ainsi verrouillé par le droit. Cette séquence juridique 1958-1962, qui accompagne la fondation de la Vè République et qui est au moins pour les deux premiers textes l’œuvre du ministère des Finances, efface en apparence toutes les expérimentations d’une autre gestion, menées dans l’orbite du ministère des Finances sous la IVè République, autour des études de coûts et rendements, du budget fonctionnel, de la productivité, de l’organisation scientifique du travail, du calcul du prix de revient dans les services publics et envoie aux oubliettes toute la réflexion menée dans les années 1950 sur les mérites comparés de la gestion publique et de la gestion privée[Sur les initiatives « gestionnaires » sous la IVè République, Ardant, Technique de l’Etat, Paris, PUF, 1953 ; Grangé, Le budget fonctionnel, Paris, LGDJ, 1963; Wexteen, Le conseil aux entreprises et à l'État en France : le rôle de Jean Milhaud (1889-1991) dans la CEGOS et l’ITAP, thèse d'histoire, EHESS, 1999; le numéro spécial, Le Comité d‘enquête sur le Coût et le rendement des services publics : soixante ans de dialogue au service de la réforme de l’EtatRevue française d’administration publique, septembre 2007 ; Descamps, « Roger Goetze, la direction du Budget et la réforme de l’Etat 1949-1958 », Revue française de Finances Publiques, n° 99, septembre 2007, p. 123-134 ; et « Gabriel Ardant et le Commissariat général à la Productivité 1954-1959 ou lorsque l’Etat se préoccupait d’organisation scientifique du travail dans les services publics», Actes du séminaire « Histoire de la gestion publique XIXè-XXè siècles », volume II, Paris, à paraître aux éditions du  CHEFF.].

Pourtant en 1968, six ans plus tard, le paysage administratif est totalement bouleversé ! Un tout autre environnement domine aux Finances, celui de la RCB qui invoque à chaque détour de phrase la recherche opérationnelle et le calcul économique, qui se réfère au modèle de gestion des entreprises nationales et à l’exemple budgétaire américain, qui réclame l’introduction de la déconcentration et des « nouvelles méthodes de gestion » dans l’administration, qui dit vouloir s’inspirer des entreprises privées et va jusqu’à utiliser dans ses argumentaires le terme de « management »[Cf. Rapport de la Mission RCB, décembre 1971, 2 volumes. Le tome II est à lui tout seul consacré à la rénovation des méthodes de gestion du ministère et à la mise en place d‘un « management administratif ».]. Comment expliquer un tel tête-à-queue ? Quels ont été les canaux et les vecteurs administratifs de ce retournement ? Quels en ont été les acteurs humains, administratifs, voire politiques ? Quels ont été les modèles d‘inspiration ou les références invoquées ? Quelles ont été les manifestations et les réalisations de ce nouvel esprit aux Finances et en quoi peut-on le qualifier de managérial ? Ce mouvement n’a-t-il été qu’une parenthèse ou a-t-il été le signe annonciateur d‘un mouvement de conversion plus durable au management 

 

1. Trois têtes de pont pour une rénovation de la gestion des finances publiques au ministère des Finances 1965-1968.

 

1.1. Un contexte favorable au « souci de soi »[Bezès, "Aux origines des politiques de réforme administrative sous la Vème République : la construction du « souci de soi de l’Etat »", Revue française d’administration publique, 102, 2003, p. 306-325.]

Au milieu des années 1960, un contexte inédit est en place : la crise politique de 1958 et les remous constitutionnels qui ont suivi le retour du général de Gaulle sont digérés, les institutions de la Vè République sont stabilisées, la décolonisation est achevée et la crise algérienne a trouvé son épilogue dans les accords d‘Evian; d’un point de vue économique et financier, le retour à l’équilibre budgétaire semble un objectif crédible et tenable, le Plan de stabilisation anti-inflationniste a porté ses fruits, et le gouvernement peut afficher une politique ambitieuse d’élévation du niveau de vie, d‘équipement et de croissance. Dans ce nouveau contexte de paix et d’enrichissement, l’Etat s’engage dans un processus de modernisation et d‘aggiornamento appliqué à lui-même ; libéré de l’urgence et de la pression financière du court-terme qui ont marqué la gestion des finances publiques sous la IVè République, il peut s’offrir le luxe d‘une réflexivité sur lui-même et d’une démarche prospective sur ses tâches et ses missions. C’est le cas au ministère des Finances où les responsables publics s’interrogent sur leurs capacités à se maintenir dans un dispositif politique et décisionnel qui fait désormais la part belle aux acteurs des politiques publiques sectorielles. Comment dans un contexte de croissance et de concurrence des politiques publiques le ministère des Finances doit-il concevoir son rôle et ses missions ? Quelles adaptations de ses méthodes de gestion doit-il réaliser pour remplir ses objectifs ? A ces questions, le ministère des Finances répond par l’invention de la Rationalisation des choix budgétaires (RCB), qui est tout à la fois une réflexion prospective sur les objectifs poursuivis par l’Etat et notamment par le MEF, une tentative de modernisation des méthodes de gestion des finances publiques et une rénovation de sa propre gestion interne. Cette réforme va se faire selon une triple coalition et selon trois inspirations que l’on peut qualifier de managériales. 

 

1.2. Les ambitions de la direction de la Prévision : stratégie industrielle et rentabilité des investissements[Lévy-Lambert et Guillaume, L’expérience française de rationalisation des choix budgétaire (RCB), Paris, PUF, 1971 ; Terray, Des francs-tireurs aux experts, L’organisation de la prévision économique au ministère des Finances, CHEFF, 2002.]

Outre le fait que c’est un jeune ministre soucieux d’innovation V. Giscard d’Estaing qui a présidé personnellement en 1965 à sa naissance, la toute jeune direction de la Prévision vient de toucher un nouveau directeur, dynamique et entreprenant, J. Saint-Geours. Ce dernier ambitionne non seulement de construire un organe de prévision capable de faire pièce au Commissariat général au Plan désormais rattaché au Premier Ministre, mais aussi de créer une véritable direction de la Stratégie industrielle. La priorité n’est plus à la comptabilité nationale, mais à l’étude comparée de la rentabilité des investissements, au choix et à la rationalisation des équipements publics. La direction de la Prévision veut pouvoir tenir la compétition au sein de l’Etat en matière d‘expertise et d’aide à la décision, face à un ministère de l’Equipement et à des grandes entreprises publiques qui élaborent de façon indépendante leurs programmes de développement et reçoivent (trop ?) aisément l’appui du Plan.

La réalisation de cette ambition suppose deux éléments préalables : 1° un changement de méthodes de travail et l’importation des nouvelles techniques de décision, d‘étude et de critériologie, telles que la recherche opérationnelle, le calcul économique, la micro-économie ; et 2° le recrutement de personnels capables de maîtriser ces techniques et de parler le même langage que leurs interlocuteurs ministériels. C’est donc à partir de 1966 que la direction se peuple de polytechniciens, d’économistes et de statisticiens, de jeunes ingénieurs et d’informaticiens contractuels, de membres des corps techniques de l’Etat en détachement ou en mobilité, en rupture avec le recrutement juridique de l’administration des Finances.

Avec la recherche opérationnelle et le calcul économique, c’est le modèle EDF de P. Massé et de M. Boiteux qui pénètre aux Finances, auréolé de ses innovations en matière d‘investissements et de politique tarifaire. Dans son sillage, suit la cohorte des entreprises publiques engagée dans un processus de modernisation technologique et gestionnaire, la SNCF, Air France, Aéroport de Paris, Renault, la RATP…L’entreprise publique jusque là considérée au ministère des Finances par le seul prisme budgétaire et juridique du contrôle et de la Commission de Vérification des Comptes des entreprises publiques, de ses déficits et de ses subventions, se voit soudainement montrée en exemple pour la modernisation de ses modes de décision[Lescuyer, Le contrôle de l’État sur les entreprises nationalisées, Paris, LGDJ, 1962 ; Delion, Le statut des entreprises publiques, Paris, Berger-Levrault, 1963 ; Nora, Rapport sur les entreprises publiques, Paris, La Documentation française, Paris,1968 ; Berthereau, L’expertise de la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques (1948-1976), thèse d’histoire, Paris IV, 2005.].  

A la direction de la Prévision, « l’optimisation de la dépense publique » passe donc principalement par l’acclimatation de techniques de gestion mathématisées utilisées dans les entreprises publiques françaises ; et si la référence au Planning-Programming-Budgeting-System américain de Mac Namara et à la Rand Corporation est omniprésente dans la littérature de la direction de la Prévision, référence rhétorique autant que modèle à imiter[Spenlehauer, L’évaluation des politiques publiques en France, avatar de la planification, thèse en science politique, Grenoble II, 1998.], il ne faut pas pour autant occulter les racines bien françaises du renouvellement des techniques d’aide à la décision.

  

1.3. Les espoirs de la direction du Budget : rénover la procédure et les outils  budgétaires

Il n’en est pas de même à la direction du Budget où la référence au PPBS américain est clairement d'origine importée. En 1967-1968, chez les responsables budgétaires, se conjuguent en effet quatre préoccupations : 1° la traditionnelle chasse aux doublons et aux économies ; 2° le desserrement de la contrainte des services votés en constante progression depuis 1963 et la volonté de retrouver des marges de manœuvre budgétaire en évaluant l’utilité économique des politiques sectorielles; 3° la rénovation de la procédure budgétaire pour redonner du jeu et de l’initiative aux acteurs administratifs, surtout après les rigueurs régulatrices du plan de stabilisation de 1963. 4° La réaffirmation d'un pilotage budgétaire par les Finances face aux initiatives du Plan et des grands ministères techniques. A ces quatre soucis, le PPBS américain semble apporter la réponse, en proposant le passage d‘un budget de moyens à un budget de programme[Rivoli, Le Budget de l’Etat, Paris, Seuil, 1975 ; Huet et Bravo, L'expérience française de rationalisation des choix budgétaires, Paris, PUF, 1973 ; La Genière, Le Budget, Paris, Presses de Science Po, 1976.].   

Soutenu par un Ministre épris de réforme administrative, M. Debré, et par son cabinet[En 1968, en charge du dossier RCB au cabinet, on trouve P. Cortesse administrateur moderniste du Budget, P. Suard, X-Ponts, ancien ingénieur au SAEI, service d’étude économiques du ministère de l’Equipement et ancien directeur de l’Exploitation d’Aéroport de Paris de 1963 à 1967 ; son successeur auprès de FX. Ortoli sera à partir de l’été 1968 JP. Parayre, X-Ponts, qui va assurer le redémarrage de la RCB après la panne de Mai 68.], R. de La Genière, le nouveau directeur du Budget, né en 1925, inspecteur des Finances comme J. Saint-Geours, se saisit de l’exemple américain, accepte l’alliance offerte par la direction de la Prévision et se lance en 1967 dans la rénovation du système de gestion de la dépense publique. A la direction du Budget, la RCB prend essentiellement la figure des budgets de programme, de la révision de la nomenclature budgétaire, de l’introduction de l’informatique et de la mise en place d‘un  contrôle budgétaire a posteriori. Regardant délibérément vers le modèle américain, elle laisse de côté la référence à l’entreprise, qui relève d‘une autre échelle...

La synthèse entre les deux inspirations, élaborée au cours d’une mission au Etats-Unis fin 1967[Au programme, la visite de l’administration américaine, mais aussi de deux grandes entreprises privées : la Mobil Oil et la Celenese (cellulose).],
trouve un premier aboutissement dans le projet « Contrôle et meilleur rendement de la dépense publique », présenté par M. Debré en conseil des Ministres le 4 janvier 1968. La réflexion s’approfondit au cours d‘un séminaire organisé en février 1968 auquel participent non seulement les hauts fonctionnaires des Finances, de l’Equipement et de la Défense, mais aussi des représentants des grandes entreprises publiques tel que P-D.Cot directeur général d’Aéroport de Paris[Aéroport de Paris, après EDF, constitue le second modèle invoqué par les responsables de la RCB. En 1967, suite à la saturation d’Orly Sud, vient d’être lancée la construction de l’aérogare Orly Ouest et en 1966 a commencé la construction du premier terminal de Roissy-Charles-de-Gaulle.], et aboutit à la création en mars 1968 du «  groupe central » pour les études de RCB[Ce groupe préfigure la Commission interministérielle de RCB qui sera créée par décret le 25 novembre 1970 par V. Giscard d‘Estaing. A cette occasion, trois chefs d‘entreprises privées entreront à la Commission : R. Fauroux directeur financier de Saint-Gobain, P. Jouven PDG de Péchiney et B. Lecat président des agents d‘assurance de Marseille.]. Ce groupe de pilotage, placé sous la présidence de R.Boulin, secrétaire d‘état au Budget, à qui le ministre vient de confier la révision des services votés, compte parmi ses membres R. Montjoie commissaire général au Plan, M. Boiteux, directeur général d’EDF, J. Carteron chef de la division Informatique et Entreprises de la SEMA, M. Crozier directeur du Centre de Sociologie des Organisations et J. Houssiaux, professeur de sciences économiques à la Faculté de Nancy[Fondateur de « l’économie industrielle », J. Houssiaux va organiser le premier séminaire de formation RCB à Pont-à-Mousson en septembre 1968 ; il sera remplacé en 1970 par R. Le Duff, professeur à l’université de Caen, fondateur et directeur de l’IAE.].

 

1.4. La Mission Huet ou la rénovation de la gestion du ministère des Finances

Enfin, soucieux de montrer l’exemple, M. Debré décide la création en avril 1968 d’un organe spécifique, dédié à l’acclimatation de la RCB au sein du MEF lui-même : la Mission RCB. C’est au sein de cette Mission que la RCB va connaître son troisième avatar: l’introduction des « techniques modernes de gestion ». En effet, conçue à l’origine comme une classique commission de réorganisation des structures et d’aggiornamento des missions[Arrêté du 13 mai 1968 : « Faire toute proposition relative à la définition des missions du ministère. Proposer les modifications à apporter à la compétence et à la structure des services du département pour l’accomplissement de ses missions. Ces travaux permettront en outre d‘expérimenter une méthode tenant à la rationalisation des choix budgétaires et au contrôle des résultats  de l’action administrative par des études d’analyse de système et de coût-efficacité ».], incitée à recourir aux techniques de RCB, la Mission va se transformer en laboratoire expérimental pour l’acclimatation au sein de l’administration des Finances des nouvelles techniques de gestion empruntées aux entreprises.

 

2. La Mission RCB au ministère des Finances : l’importation des Techniques modernes de gestion 1968-1971

 

2.1. La Mission Huet,  un dispositif inédit aux Finances

P. Huet, inspecteur des Finances, né en 1920, choisi pour diriger la Mission RCB, a une riche expérience administrative, qui a sans doute fait de lui aux yeux de M. Debré le right man à la right place : praticien précoce de la réforme administrative[P. Huet participe aux commissions d‘économies de l’après-guerre en 1947-1948 ; en 1949, il conduit pour le compte de P. Ramadier ministre des Armées la réorganisation de ce département ministériel et prend connaissance des premiers programmes d‘armement français; de 1951 à 1956, à l’OTAN, il suit de près l’expérience de programmation militaire américaine.], il expérimente en 1956-1957 le poste stratégique de directeur de cabinet du ministre des Finances et des Affaires économiques[A cette occasion, il commande à F. Bloch-Lainé un rapport de réorganisation concernant le ministère.] et assure de 1962 à 1968 les fonctions de directeur à la tête de la direction générale du Commerce intérieur et des Prix, qu’il réorganise de fond en comble. Expérience rare pour un haut fonctionnaire de l’époque, il passe par l’étranger et depuis son poste de conseiller financier à Londres entre 1957 et 1961, s’intéresse aux méthodes anglo-saxonnes de décision (policy planning). A la tête de la DGCIP, pour sortir du blocage des prix institué par le plan de stabilisation, de façon pionnière, il définit et développe en 1965-1966 une des premières expériences contractuelles entre l’Etat et les entreprises : les contrats de stabilité puis les contrats de programmes. Avec la DGI, il mène une vaste campagne d‘information auprès des acteurs économiques lors de l’extension en 1968 de la TVA au commerce et aux services et réalise les premières campagnes de publicité en direction des consommateurs, toutes opérations dont il saura tirer les enseignements lors de la Mission RCB. Enfin, homme d‘étude et de réflexion, adepte de la prospective, il porte un véritable intérêt à la question de l’information ainsi qu’à celle des équipements informatiques dont il mesure les enjeux organisationnels, administratifs, sociaux, économiques et intellectuels pour l’administration française[Sur la modernisation du ministère des Finances au tournant des années cinquante et soixante, Descamps, « François Bloch-Lainé et la réforme de l’Etat : de l’action au magistère moral, 1946-1996», in M. Margairaz (dir.), François Bloch-Lainé, Fonctionnaire, financier, citoyen. Regards d’historien(nne)s sur la vie et la carrière de François Bloch-Lainé, Actes de la Journée d’étude organisée à Bercy le 25 février 2003 par le Comité pour l’histoire économique et financière, Paris, CHEFF, 2005, p. 157-232 et « Michel Debré et la réforme du ministère des Finances 1937-1968 », in Actes du colloque du 8 janvier 2004 organisé à Bercy par le Comité pour l’Histoire économique et financière, Michel Debré, un réformateur aux Finances 1966-1968, Paris, CHEFF, 2005, p. 145-181.].  

L’équipe constituée par P. Huet est une première aux Finances. La Mission ne ressemble pas aux anciennes commissions de réforme administrative des années trente qui ne comportaient que des membres des corps de contrôle ni à celles des années quarante à caractère essentiellement budgétaire, elle s’apparente plus à une task force telle que les grandes organisations américaines les conçoivent, formule que P. Huet proposera d‘ailleurs au Ministre en 1971 pour mener les réformes au sein du ministère. Cette équipe est transversale au ministère, inter-directionnelle, pluridisciplinaire, intergénérationnelle, ouverte à des éléments extérieurs au ministère et formée aux nouvelles techniques de gestion (économie, statistique, recherche opérationnelle et calcul économique) ; s’y cotoient des inspecteurs des Finances, des membres des directions techniques du ministère (Comptabilité Publique, Impôts, Prix), des ingénieurs détachés et des jeunes contractuels économistes chargés de mission.  

Les méthodes choisies par P. Huet constituent également de véritables innovations, surtout dans un ministère aussi fermé et aussi marqué par la culture du droit que le MEF. Sans abandonner la traditionnelle technique des auditions propres aux corps de contrôle, P. Huet met en œuvre une panoplie d‘opérations qui empruntent autant aux sciences sociales qu’aux mathématiques appliquées : une enquête qualitative confiée au Centre de Sociologie des Organisations de M. Crozier, effectuée dans les services départementaux du Trésor Public et des Impôts pour évaluer l’image et l’insertion des fonctionnaires des services financiers dans leur environnement local ; une enquête par questionnaire anonyme auprès des 2000 cadres de l’administration centrale portant sur l’organisation des tâches et la circulation de l’information ; l’organisation de trois groupes de travail prospectifs, Structures 85[Cf. les travaux de Berger à la fin des années 1950, de Massé et Guillaumat en 1962 au sein du groupe Réflexions pour 1985. Le Rapport, publié en 1964, recommande d’intégrer les méthodes du secteur privé (responsabilité, efficacité, service du client, déconcentration).] pour les directions à services extérieurs (CP, Impôts, Prix) afin de déterminer l’organisation des services, leurs tâches, leurs missions et leurs moyens…L’ensemble de ces travaux permet de proposer une définition synthétique des missions du MEF et de dessiner la voie à emprunter : il s’agit de mettre en place « un management administratif actif », seul susceptible de donner au MEF les moyens de tenir le rôle qu’il ambitionne d’avoir, celui de « conducteur de la croissance et de gardien des grands équilibres ».

 

2.2. La Mission RCB et l’importation des techniques modernes de gestion (TMG)

La Mission RCB se constitue dès lors en laboratoire d’expérimentation pour l’acclimatation aux Finances des TMG. Il faut noter en premier lieu l’utilisation fréquente dans les archives de la Mission RCB de concepts en apparence neutres et englobants comme « systèmes » ou « organisations » qui permettent de gommer la distinction public/privé ou Etat/entreprise. Ensuite, c’est la récurrence des références explicites à la gestion des entreprises qui frappe le lecteur ; cinq catégories d‘emprunts peuvent ainsi être distinguées. Premièrement, l’importation d‘une terminologie que l’on pourrait croire réservée à l’entreprise industrielle ou privée et que P. Huet utilise constamment dans son Rapport : « gestion », « management », « clients » ou « clientèles » pour parler des usagers, « produits » pour parler des actions administratives, « filières de production », « filières commerciales ou industrielles » pour parler des services financiers, « chaînes de production », « cadences » et « périodes de pointe », « vendre » pour désigner une prestation de service... 

Deuxième type d‘emprunt aux entreprises, les techniques d’aide à la décision pour le choix des investissements. Le Rapport Huet préconise de développer la recherche opérationnelle, le calcul économique, les études coûts-efficacité pour les investissements industriels et les études coûts-avantages pour les équipements immobiliers du ministère[En partenariat avec la Mission, la  DGI a mis au point un modèle mathématique afin de déterminer quelle serait la solution optimale entre louer ou construire pour ses nouvelles installations immobilières ; suite à cette étude, elle adopte un système de constructions semi–standardisées pour les nouveaux centres des Impôts. La même méthode de calcul coût-avantages est mise en œuvre pour étudier la réinstallation du MEF, dans le centre de Paris ou sur un nouveau site.] ; il déplore le manque de programmation à moyen terme et encourage la création systématique de services d’études dans les directions techniques.

Troisièmement, la transposition et l’expérimentation des techniques de gestion forgées par les entreprises : prévision et programmation budgétaire, budget-programme, nomenclature budgétaire et comptable rénovée, réflexion sur la comptabilité patrimoniale ou analytique et rapprochement avec le Plan Comptable général, contrôle a posteriori des résultats ou contrôle de gestion[« Le contrôle de gestion, objectif de l’évolution du contrôle financier ». P. Huet utilise sans hésiter  le terme « contrôle de gestion », qui depuis quelques années remplace au sein des entreprises le terme plus ancien de « contrôle budgétaire ». Cf. Berland, L’histoire du contrôle budgétaire en France. Les fonctions du contrôle budgétaire, influences de l’idéologie, de l’environnement et du management stratégique, thèse en gestion, Paris-Dauphine, 1999.] ; direction par objectifs[Sous l’incitation de la Mission RCB, deux expériences de direction par objectifs sont tentées, l’une à la  DGI (contrats de programmes avec les directions départementales) et l’autre à la DGCIP où se met en place une nouvelle organisation déconcentrée, régionalisée et spécialisée (Instruction générale du 27 juillet 1970).] ; déconcentration et responsabilité individuelle ; tableaux de bord et indicateurs de résultats[La DGCIP élabore ses premiers indicateurs de résultats en 1970-1971. Par exemple, pour les actions « Prix », elle distingue le nombre de sondages et de constations effectués, le nombre de tarifs déposés, le nombre d‘entreprises vérifiées et de conventions négociées, le nombre d‘adhésions recueillies et d‘avertissements délivrés, le nombre de radiations prononcées et de dossiers soumis au comité départemental des prix, le nombre de procès-verbaux établis etc. Elle fait de même pour chacune de ses missions, « Salaires et emplois », « Concurrence et ententes « Information économique », « Protection du consommateur », « Marchés publics » et « Aides à l’exportation »… Elle élabore aussi des fiches-agents permettant d’évaluer en pourcentage l’importance des travaux accordée à telle ou telle mission.]; gestion des ressources humaines et des cadres[Huet n’ignore pas les travaux sur l’importance « du facteur humain » ; il cite Gélinier et son dernier livre, Le secret des structures compétitives, 1966.]; « évaluation personnelle des performances des agents» (entretien annuel) et rémunération individualisée ; modèle de gestion prévisionnelle des effectifs[La Mission RCB met au point un modèle mathématique, GESPER, qui prévoit sur cinq ans le recrutement, la formation et la gestion des informaticiens à l’échelle du MEF.] ; formation continue et recyclage des personnels; techniques de communication interne ; information du public et relations avec le public. Ce que propose P. Huet pour le pilotage de l’Etat se résume en définitive en une démarche à quatre temps : 1° planification stratégique et définition concertée des objectifs; 2° programmation des besoins et des ressources ; 3° suivi des résultats grâce à un système d‘informations en temps réel et à flux continu; 4° comparaison des écarts, explication et rectification. Cette démarche s’organise autour des trois concepts-clefs du discours managérial, parfaitement assimilé par P. Huet[Huet s’exerce à appliquer au ministère des Finances, constitué essentiellement de directions « verticales », les doctrines dites de « staff and line ».] : la déconcentration, la contractualisation et la responsabilisation des acteurs[Du Club Jean Moulin à la Mission RCB en passant par le CSO de M. Crozier, le diagnostic est le même et les remèdes identiques : un Etat obèse, mal piloté, trop centralisé ; un MEF qui doit apprendre à déconcentrer et à libérer les initiatives !].

Quatrième type d’emprunt, l’adoption de formes organisationnelles inspirées des entreprises : la holding (pour gérer les participations financières de l’Etat), le groupement d‘intérêt économique, le directoire et le conseil de surveillance, toutes formes que P. Huet propose au Ministre pour réorganiser par grands blocs le ministère des Finances lui-même.

Enfin, dernier emprunt, la volonté de développer comme dans les « firmes privées » des systèmes d‘information performants et une informatique de gestion[Une première expérience de gestion automatisée est réalisée aux Douanes avec le système de gestion du fret international aérien, SOFIA ; une autre est lancée à la direction du Trésor pour la trésorerie, tandis que la Comptabilité Publique oriente son informatique vers le perfectionnement de la centralisation comptable.] qui viendra se surajouter à l’informatisation des tâches d‘exécution et de « production » déjà bien amorcée au Trésor Public et aux Impôts. Les enjeux en matière d‘équipements, de compatibilité des systèmes, d‘ingénierie et de personnels, sont parfaitement perçus par P. Huet qui préconise explicitement le recours à des prestataires extérieurs tels que les bureaux d‘étude et les cabinets de consultants (SEMA, Mac Kinsey etc.).    

C’est sur tous ces fronts que pendant trois ans, la Mission RCB travaille, réalisant par les stages qu’elle organise en partenariat avec la Prévision, le Budget et la direction du Personnel, par les notes et les rapports qu’elle diffuse, un gros travail d’analyse et d’interprétation, de reformulation et de transposition, d’acculturation et de diffusion des nouvelles méthodes de gestion auprès des cadres de l’administration centrale du MEF. 

 

3. Les legs de la Mission RCB

 

3.1. Une direction du Personnel et des Services généraux rénovée

Lorsqu’en décembre 1971 la Mission RCB se disperse, quel bilan peut-on en tracer ? Un rapport de mille pages; l’essaimage de cellules d‘étude repérables dans les organigrammes des directions ; le lancement des budgets de programme au MEF ; la familiarisation avec la méthode coûts-avantages pour les investissements; le développement de l’informatique; une dynamique de mise en mouvement et une ouverture sur l’extérieur…C’est en réalité la direction du Personnel et des Services généraux (DPSG), dirigée par J. Mascard, né lui aussi en 1921, énarque et ancien administrateur du Budget, qui recueille l’héritage de la Mission. La DPSG prend le relais de la Mission RCB pour la formation continue et le recyclage des agents, grâce à la rénovation du CFPP et à la proposition d‘autres filières de formation telles que le CEPE ou le CESMAP pour les fonctionnaires les plus économistes. Le management entre dans les programmes de perfectionnement des cadres du MEF, modifiant le regard des administrateurs des Finances sur les entreprises, atténuant progressivement l’idée selon laquelle l’étanchéité serait totale entre les deux secteurs, public et privé. Mais l’héritage de la Mission Huet ne se limite pas au lancement d’une politique de formation continue jusqu’alors limitée à la préparation des concours administratifs, il se prolonge dans la structuration et la modernisation de trois autres fonctions, jusqu’alors considérées comme secondaires : la fonction «Immobilier », la fonction « Informatique » et la fonction budgétaire, avec la mise en place du budget de programme à la fin des années 1970.

 

3.2. Un effacement des frontières public/privé ?

L’autre élément à mettre à l’actif de la Mission RCB, c’est la confirmation du changement de regard porté sur les entreprises. P. Huet apporte son appui aux conclusions du Rapport Nora de 1967, qui préconise la rénovation de la gestion des entreprises publiques (autonomie, décentralisation, contractualisation, direction par objectifs, contrôle des résultats[Sur le changement introduit par le Rapport Nora, Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor 1947-1967, L'État-banquier et la croissance, Paris, CHEFF, 2000. A la même époque, au sein de la CVCEP, surgissent les premiers tableaux de bord et les premiers ratios de gestion pour les entreprises publiques.]) et l’abandon par le MEF de sa traditionnelle relation de tutelle et de strict contrôle financier. L’entreprise nationale, doté de finalités publiques mais destinée à être gérée selon les outils et les méthodes de gestion privée, devient un sas de passage privé/public, un lieu de traduction et d’acculturation pour les techniques managériales dans leur migration vers les services de l’Etat.

A l’égard des entreprises privées, P. Huet se montre étonnamment favorable : sous sa plume, la référence aux « firmes privées » et à leurs techniques de gestion est récurrente et toujours sur le mode imitatif. L’ancien directeur général des Prix et du Commerce intérieur est sans doute l’un des rares directeurs du MEF à posséder une connaissance des entreprises, de leurs produits et de leurs coûts, tandis que son expérience réussie en matière de politique contractuelle en 1966-1968 le conduit à adopter une attitude de confiance à leur égard. Les archives de la Mission RCB donnent d’ailleurs un aperçu de son réseau d‘informations et de ses contacts  personnels avec les chefs d‘entreprise, tandis que sa documentation personnelle manifeste son appétence pour le management… La démarche de P. Huet est en définitive très proche de celle de G. Ardant en 1955 : rénover la gestion publique en empruntant aux entreprises leurs techniques de gestion. Mais chez P. Huet, l’emprunt ne se limite pas aux travaux d‘exécution ou à l’OST comme chez G.Ardant, mais s’étend aux techniques de décisions, de management, de programmation et de contrôle budgétaire. A un regard soupçonneux ou condescendant, encore pénétré de la supériorité de l’Etat sur les intérêts privés, P. Huet substitue un regard de confiance et d‘optimisme fondé sur un modèle rationnel et contractuel des relations entre acteurs économiques.

Ce changement de regard sur le secteur privé emporte avec lui un retournement d‘attitude envers les cabinets privés de conseil en organisation. Alors que jusque là les consultants étaient regardés avec suspicion par l’administration des Finances, tout au mieux tolérés et cantonnés à des missions d’OST sous la direction du SCOM[Une seule intervention de consultant est recensée à l’administration centrale des Finances entre 1945 et 1968, celle de Planus à la direction du Budget en 1950. Sur ce sujet, Descamps, «  Lorsque la direction du Budget faisait appel à un cabinet de conseil privé pour sa propre réorganisation… », Revue française d’administration publique, n° 131, décembre 2009, p. 513-525.], P. Huet n’hésite pas à faire leur éloge dans la conduite des processus de changement, soulignant la pertinence de leur regard extérieur, l’avantage de leur indépendance à l’égard des pressions des syndicats, leur capacité de diagnostic et de proposition de réforme, ainsi que leur fonction de conseil auprès des dirigeants. Cohérent avec lui-même, il apporte son soutien intellectuel et financier à l’intervention du cabinet américain MC Kinsey dans la réorganisation de l’INSEE en 1970-1971.


Conclusion

La RCB de 1966 à 1971 peut être considérée comme la première expérience managériale au ministère des Finances. Sous la IVè République, il y a bien eu quelques expériences d‘adaptation des méthodes de gestion des entreprises, menées par une poignée de militants de la réforme administrative préoccupés par le rendement de l’action de l’Etat. Mais elles ont le plus souvent été conçues de façon restrictive, portées par des structures marginales (le Comité central pour l’étude des coûts et rendements des services publics, le Commissariat général à la Productivité, le Service central d’Organisation et méthode (SCOM) et sont demeurées discontinues. Avec la RCB en 1968, on passe à une tout autre échelle : il s’agit d’un programme de réforme administrative transversal à l’Etat, explicitement affiché comme tel, porté par plusieurs Ministres des Finances successifs, inventé, théorisé et développé par deux directions stratégiques du ministère des Finances. Déployées au sein du MEF, les ambitions managériales sont tout aussi considérables, quand elles prévoient 1° la préoccupation systématique du rendements dans la « production » des services techniques du MEF (barème, coûts, produits, indicateurs), 2° l’introduction du management dans la gestion du ministère lui-même (objectifs, missions, programmation, organisation, structures, ressources, résultats) et 3° l’introduction du management au niveau gouvernemental (pilotage de la politique budgétaire et de l’allocation des ressources, évaluation des politiques publiques). La RCB aurait-elle eu les yeux plus gros que le ventre ?

Au-delà des emprunts techniques à la gestion des entreprises, il s’agissait aussi de faire souffler un grand vent de modernisation sur le ministère par la création d’un « état d’esprit » et d’un environnement administratif nouveaux, fondés non plus sur le droit, la règle et la circulaire, mais sur une culture du résultat et de la responsabilité…De fait, ce programme managérial s’est accompagné d’un mouvement inédit de rapprochement administration/entreprises, d’effacement ou de brouillage des frontières public/privé[Cf. la création en 1963 du Centre d’étude public/privé (CEPP), structure associative de dialogue et de connaissance réciproque entre le secteur public et le secteur privé, fondé à l'initiative conjointe du gouvernement et des entreprises. Son président-fondateur, P. Racine, proche collaborateur de M. Debré, est membre en mars 1968 du « groupe central » des études RCB. Le CEPP a connu un très grand succès dans les années 1960 et 1970, contribuant par ses réunions annuelles à rapprocher cadres du secteur public et du secteur privé.], autour d’un objectif commun aux deux univers : le contrôle de gestion.

La RCB est restée néanmoins aux Finances une expérience limitée dans le temps et dans l’espace. En effet, en dépit d’une extension interministérielle à partir de 1971, le mouvement RCB s’essouffle et se routinise sans avoir atteint son principal objectif, la rénovation de la procédure budgétaire; avec la crise de 1973-1974, le perfectionnement de la gestion publique est relégué au second plan et l’avènement du giscardisme consacre d‘autres thèmes de réforme administrative que le pilotage rationnel et managérial de l’Etat. La RCB au MEF, plus qu’un tournant, est une parenthèse. Par ailleurs, toutes les directions du ministère n’ont pas été touchées également. La RCB aux Finances a été portée par une poignée de dirigeants gestionnaires, militants du management, dotés du zèle prosélyte des nouveaux convertis (Saint Geours, La Genière, Huet, Mascard, Fourcade et Cortesse, La Martinière, Vidal…), mais elle n’a pas forcément pénétré l’épaisseur de la technostructure de l’Administration des Finances qui lui a opposé scepticisme, indifférence et inertie. Il faut dire que les propositions de P.Huet, par leurs constantes références aux techniques de gestion des entreprises,  constituaient une innovation difficile à ingérer et pouvaient susciter résistances psychologiques et intellectuelles chez des cadres centraux, qui voyaient les textes juridiques fondateurs occultés ou simplement laissés de côté…

A cet égard, la RCB inaugure une longue succession de gadgets gestionnaires ou managériaux[Théron, Le pouvoir magique. Les techniques du chamanisme managérial, Pearson, 2008.], plus ou moins inspirés des entreprises, qui marquent les tentatives effectuées par les responsables des finances publiques pour échapper au carcan budgétaire et comptable public, le contourner ou le rénover, mais qui, ne parvenant pas à s’inscrire dans le droit, ne font que passer. En revanche, la RCB ne peut qu’entrer en résonance avec le mouvement du Management public qui, depuis les années 1980, constitue l’autre grande poussée de « rationalité managériale » de la fin du XXè siècle[Chevallier et Loschak, « Rationalité managériale et rationalité juridique », RFAP, n° 24, 1982, p. 53 et sq.], fruit du lent processus d‘économisation qui marque depuis la seconde guerre mondiale jusqu’à la LOLF la gestion des finances publiques et de l’administration. La RCB, première apparition d’un discours managérial structuré, à caractère implicitement anti-juridique, signe la naissance du couple antithétique et conflictuel mais désormais insécable du droit et du management[Chevallier, « La juridicisation des préceptes managériaux », Politique et Management Public,  n° 4, 1993 ; Caillosse, «  Le manager entre dénégation et dramatisation du droit », PMP, n° 4, 1993 ; « Les figures croisées du juriste et du manager dans la politique française de réforme de l’Etat », RFAP, n° 105-106, 2003 ; La Constitution imaginaire de l’administration, Paris, PUF, 2008.].


Sources d’archives 

CAEF, Fonds Mission RCB 1968-1971

CAEF, Fonds Cabinet Boulin, Debré, Ortoli,1966-1971

Huet, P., Rapport de la Mission RCB, décembre 1971, 2 volumes, inédit, Archives privées

 

Sources imprimées

Ardant, G., Technique de l’Etat, Paris, PUF, 1953

Bulletins RCB, n° 1 septembre 1970 et sq.

Club Jean Moulin, Pour nationaliser l’Etat, Paris, Seuil, 1968

Delion, A., Le statut des entreprises publiques, Paris, Berger-Levrault, 1963, 268 p.

Devaux, G., La comptabilité publique, Tome 1 : Les principes, Paris, PUF, 1957

Grangé, J., Le budget fonctionnel, Paris, LGDJ, 1963

Huet P. et Bravo, J., L'expérience française de rationalisation des choix budgétaires, Paris, PUF, 1973

de La Genière, R., Le Budget, Paris, Presses de Science Po, 1976

Lescuyer, G., Le contrôle de l’État sur les entreprises nationalisées, Paris, LGDJ, 1962

Lévy-Lambert, H. et Guillaume, H., L’expérience française de rationalisation des choix budgétaire (RCB), Paris, PUF, 1971

Nora, S., Rapport sur les entreprises publiques, Paris, La Documentation française, Paris, 1968

Paul, M., Les Finances de l’Etat. Budget, comptabilité, Paris, Economica, 1981

Rivoli, J., Le Budget de l’Etat, Paris, Seuil, 1975

 

Bibliographie

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Descamps, F., « La création du Comité Central d'Enquête sur les Coûts et Rendements des Services Publics 1946-1947. Continuités, innovations, principes et méthodes », in Le Comité d‘enquête sur le Coût et le rendement des services publics : soixante ans de dialogue au service de la réforme de l’Etat, Revue française d’administration publique, n° spécial, septembre 2007, p. 27- 44

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Quennouëlle-Corre,L., La direction du Trésor 1947-1967, L'État-banquier et la croissance, Paris, CHEFF, 2000

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Wexteen, A., Le conseil aux entreprises et à l'État en France : le rôle de Jean Milhaud (1889-1991) dans la CEGOS et l’ITAP, thèse d'histoire, EHESS, 1999

Un séminaire a été consacré en 2009-2010 à la RCB par le Comité pour l’histoire économique et financière de la France, sous la direction de P. Bezès, F. Descamps, S. Kott et L. Tallineau. Les Actes en seront publiés au CHEFF en 2011.